國(guó)資委印發(fā)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》
發(fā)布時(shí)間：2019/11/13 Click：
為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的決策部署，穩(wěn)妥有序推進(jìn)中央企業(yè)混合所有制改革，促進(jìn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，夯實(shí)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的微觀基礎(chǔ)，按照《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕54號(hào)）等文件精神和有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合中央企業(yè)混合所有制改革實(shí)踐，制定本操作指引。中央企業(yè)所屬各級(jí)子企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、首發(fā)上市（IPO）、上市公司資產(chǎn)重組等方式，引入非公有資本、集體資本實(shí)施混合所有制改革，相關(guān)工作參考本操作指引。中央企業(yè)所屬各級(jí)子企業(yè)實(shí)施混合所有制改革，一般應(yīng)履行以下基本操作流程：可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行決策審批程序、開展審計(jì)評(píng)估、引進(jìn)非公有資本投資者、推進(jìn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革。以新設(shè)企業(yè)、對(duì)外投資并購、投資入股等方式實(shí)施混合所有制改革的，履行中央企業(yè)投資管理有關(guān)程序。
擬實(shí)施混合所有制改革的企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱擬混改企業(yè)）要按照“完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率”的總體要求，堅(jiān)持“因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時(shí)間表”的原則，依據(jù)相關(guān)政策規(guī)定對(duì)混合所有制改革的必要性和可行性進(jìn)行充分研究，一企一策，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。積極穩(wěn)妥推進(jìn)主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，國(guó)有資本宜控則控、宜參則參；探索主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，保持國(guó)有資本控股地位，支持非公有資本參股；根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點(diǎn)，有序推進(jìn)具備條件的公益類國(guó)有企業(yè)混合所有制改革；充分發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司市場(chǎng)化運(yùn)作專業(yè)平臺(tái)作用，積極推進(jìn)所屬企業(yè)混合所有制改革。可行性研究階段，企業(yè)應(yīng)按照有關(guān)文件規(guī)定，對(duì)實(shí)施混合所有制改革的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)作出評(píng)估。擬混改企業(yè)應(yīng)制定混合所有制改革方案，方案一般包括以下內(nèi)容：企業(yè)基本情況，混合所有制改革必要性和可行性分析，改革基本原則和思路，改革后企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)機(jī)制的主要舉措，引進(jìn)非公有資本的條件要求、方式、定價(jià)辦法，員工激勵(lì)計(jì)劃，債權(quán)債務(wù)處置方案，職工安置方案，歷史遺留問題解決方案，改革風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范措施，違反相關(guān)規(guī)定的追責(zé)措施，改革組織保障和進(jìn)度安排等。制定方案過程中，要科學(xué)設(shè)計(jì)混合所有制企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，充分向非公有資本釋放股權(quán)，盡可能使非公有資本能夠派出董事或監(jiān)事；注重保障企業(yè)職工對(duì)混合所有制改革的知情權(quán)和參與權(quán)，涉及職工切身利益的要做好評(píng)估工作，職工安置方案應(yīng)經(jīng)職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)審議通過；科學(xué)設(shè)計(jì)改革路徑，用好用足國(guó)家相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，降低改革成本。必要時(shí)可聘請(qǐng)外部專家、中介機(jī)構(gòu)等參與。混合所有制改革方案制定后，中央企業(yè)應(yīng)按照“三重一大”決策機(jī)制，履行企業(yè)內(nèi)部決策程序。擬混改企業(yè)屬于主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)子企業(yè)的，其混合所有制改革方案由中央企業(yè)審核后報(bào)國(guó)資委批準(zhǔn)，其中需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，由國(guó)資委按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定履行相應(yīng)程序；擬混改企業(yè)屬于其他功能定位子企業(yè)的，其混合所有制改革方案由中央企業(yè)批準(zhǔn)。企業(yè)實(shí)施混合所有制改革，應(yīng)合理確定納入改革的資產(chǎn)范圍，需要對(duì)資產(chǎn)、業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)整的，可按照相關(guān)規(guī)定選擇無償劃轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)置換等方式。企業(yè)混合所有制改革前如確有必要開展清產(chǎn)核資工作的，按照有關(guān)規(guī)定履行程序。擬混改企業(yè)的資產(chǎn)范圍確定后，由企業(yè)或產(chǎn)權(quán)持有單位選聘具備相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)開展財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估工作，履行資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目備案程序，以經(jīng)備案的資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果作為資產(chǎn)交易定價(jià)的參考依據(jù)。擬混改企業(yè)引進(jìn)非公有資本投資者，主要通過產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、股票市場(chǎng)等市場(chǎng)化平臺(tái)，以公開、公平、公正的方式進(jìn)行。通過產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)引進(jìn)非公有資本投資者，主要方式包括增資擴(kuò)股和轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有股權(quán)。通過股票市場(chǎng)引進(jìn)非公有資本投資者，主要方式包括首發(fā)上市（IPO）和上市公司股份轉(zhuǎn)讓、發(fā)行證券、資產(chǎn)重組等。中央企業(yè)通過市場(chǎng)平臺(tái)引進(jìn)非公有資本投資者過程中，要注重保障各類社會(huì)資本平等參與權(quán)利，對(duì)擬參與方的條件要求不得有明確指向性或違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的內(nèi)容。（六）推進(jìn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革。混合所有制企業(yè)要完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全法人治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎(chǔ)性作用，各方股東共同制定章程，規(guī)范企業(yè)股東（大）會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和黨組織的權(quán)責(zé)關(guān)系，落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，深化三項(xiàng)制度改革；用足用好用活各種正向激勵(lì)工具，構(gòu)建多元化、系統(tǒng)化的激勵(lì)約束體系，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)職工積極性。轉(zhuǎn)變混合所有制企業(yè)管控模式，探索根據(jù)國(guó)有資本與非公有資本的不同比例結(jié)構(gòu)協(xié)商確定具體管控方式，國(guó)有出資方強(qiáng)化以出資額和出資比例為限、以派出股權(quán)董事為依托的管控方式，明確監(jiān)管邊界，股東不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)。二、“混資本”相關(guān)環(huán)節(jié)操作要點(diǎn)（一）資產(chǎn)審計(jì)評(píng)估。
1.財(cái)務(wù)審計(jì)。實(shí)施混合所有制改革，應(yīng)當(dāng)按照《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕96號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)資委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作實(shí)施意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕60號(hào)）等規(guī)定，開展財(cái)務(wù)審計(jì)工作。（1）關(guān)于選聘審計(jì)機(jī)構(gòu)。選聘審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)采取差額競(jìng)爭(zhēng)方式，綜合考察和了解其資質(zhì)、信譽(yù)及能力。選聘的審計(jì)機(jī)構(gòu)近兩年內(nèi)在企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)中沒有違法、違規(guī)記錄，未承擔(dān)同一混合所有制改革項(xiàng)目的評(píng)估業(yè)務(wù)，與企業(yè)不存在經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。（2）關(guān)于審計(jì)報(bào)告。審計(jì)報(bào)告應(yīng)為無保留意見的標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)報(bào)告。擬上市項(xiàng)目或上市公司的重大資產(chǎn)重組項(xiàng)目，評(píng)估基準(zhǔn)日在6月30日（含）之前的，需出具最近三個(gè)完整會(huì)計(jì)年度和本年度截至評(píng)估基準(zhǔn)日的審計(jì)報(bào)告；評(píng)估基準(zhǔn)日在6月30日之后的，需出具最近兩個(gè)完整會(huì)計(jì)年度和本年度截至評(píng)估基準(zhǔn)日的審計(jì)報(bào)告。其他經(jīng)濟(jì)行為需出具最近一個(gè)完整會(huì)計(jì)年度和本年度截至評(píng)估基準(zhǔn)日的審計(jì)報(bào)告。2.資產(chǎn)評(píng)估。實(shí)施混合所有制改革，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》（國(guó)資委令第12號(hào)）等規(guī)定，開展資產(chǎn)評(píng)估工作。（1）評(píng)估機(jī)構(gòu)選聘及委托。中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取差額競(jìng)爭(zhēng)方式在本企業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)備選庫內(nèi)選聘評(píng)估機(jī)構(gòu)。選聘的評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)具有與企業(yè)評(píng)估需求相適應(yīng)的資質(zhì)條件、專業(yè)人員和專業(yè)特長(zhǎng)，近3年內(nèi)沒有違法、違規(guī)執(zhí)業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目記錄；掌握企業(yè)及所在行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)、政策、經(jīng)濟(jì)行為特點(diǎn)和相關(guān)市場(chǎng)信息；與混合所有制改革相關(guān)方無經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。評(píng)估對(duì)象為企業(yè)股權(quán)的資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目，由產(chǎn)權(quán)持有單位委托，其中涉及增資擴(kuò)股事項(xiàng)的，可由產(chǎn)權(quán)持有單位和增資企業(yè)共同委托。（2）評(píng)估備案管理權(quán)限。經(jīng)國(guó)資委批準(zhǔn)的混合所有制改革涉及的資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目，由國(guó)資委負(fù)責(zé)備案；經(jīng)中央企業(yè)批準(zhǔn)的混合所有制改革涉及的資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目，由中央企業(yè)負(fù)責(zé)備案；被評(píng)估企業(yè)涉及多個(gè)國(guó)有股東的，經(jīng)協(xié)商一致，可以由持股比例最大的國(guó)有股東辦理備案手續(xù)。（3）重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)。一是評(píng)估基準(zhǔn)日選取應(yīng)盡量接近混合所有制改革的實(shí)施日期。如果期后發(fā)生對(duì)評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)，應(yīng)調(diào)整評(píng)估基準(zhǔn)日或評(píng)估結(jié)果。二是評(píng)估范圍應(yīng)與混合所有制改革方案、決策文件、評(píng)估業(yè)務(wù)委托約定書等確定的范圍一致。三是納入評(píng)估的房產(chǎn)、土地、礦產(chǎn)資源等資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)權(quán)屬明晰、證照齊全。符合劃撥用地條件的國(guó)有劃撥土地使用權(quán)，經(jīng)所在地縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)可繼續(xù)以劃撥方式使用。四是涉及企業(yè)價(jià)值的資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)采用兩種以上評(píng)估方法。五是資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目備案前，應(yīng)當(dāng)按照資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目公示制度履行公示程序。（二）通過產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)實(shí)施混合所有制改革。1.產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)選擇。非上市企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股方式實(shí)施混合所有制改革應(yīng)按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委 財(cái)政部令第32號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)<企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則>的通知》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2009〕120號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，在國(guó)資委確定的可以從事相關(guān)業(yè)務(wù)的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開進(jìn)行。從事中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)有北京產(chǎn)權(quán)交易所、天津產(chǎn)權(quán)交易中心、上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所和重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所；從事中央企業(yè)增資擴(kuò)股業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)有北京產(chǎn)權(quán)交易所和上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所。2.信息披露。進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目要嚴(yán)格按照規(guī)定在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息披露。企業(yè)混合所有制改革方案確定后，可合理選擇信息發(fā)布時(shí)機(jī)，及早披露相關(guān)信息。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目正式信息披露時(shí)間不少于20個(gè)工作日，涉及企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的應(yīng)進(jìn)行信息預(yù)披露，時(shí)間不少于20個(gè)工作日。增資擴(kuò)股項(xiàng)目信息披露時(shí)間不少于40個(gè)工作日。3.投資人遴選。擬混改企業(yè)要合理確定投資人的遴選方式。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目可采取拍賣、招投標(biāo)、網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)等方式，增資擴(kuò)股項(xiàng)目可采取競(jìng)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、綜合評(píng)議等方式。投資人遴選過程中，對(duì)戰(zhàn)略投資人主要關(guān)注與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、主營(yíng)業(yè)務(wù)等方面的匹配和協(xié)同情況，對(duì)財(cái)務(wù)投資人主要關(guān)注資金實(shí)力和財(cái)務(wù)狀況等。4.重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)。（1）企業(yè)增資與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓同步進(jìn)行。企業(yè)混合所有制改革后繼續(xù)保持國(guó)有控股地位的，如增資過程中國(guó)有股東擬同步轉(zhuǎn)讓其所持有的少部分企業(yè)產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)一按照增資流程操作，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)與增資價(jià)格保持一致。（2）商業(yè)秘密保護(hù)。在配合意向投資人盡職調(diào)查過程中，如涉及擬混改企業(yè)商業(yè)秘密，應(yīng)按照《關(guān)于印發(fā)<中央企業(yè)商業(yè)秘密保護(hù)暫行規(guī)定>的通知》（國(guó)資發(fā)〔2010〕41號(hào)）要求，與相關(guān)方簽訂保密協(xié)議，保護(hù)自身權(quán)益。（3）交易價(jià)格。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目首次正式掛牌底價(jià)不得低于經(jīng)備案的評(píng)估結(jié)果，信息披露期滿未征集到受讓方擬降價(jià)的，新的掛牌底價(jià)低于評(píng)估結(jié)果90%時(shí)，應(yīng)經(jīng)混合所有制改革批準(zhǔn)單位同意；交易價(jià)格確定后，交易雙方不得以期間損益等理由對(duì)交易價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。增資擴(kuò)股項(xiàng)目的交易價(jià)格以評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合意向投資人的條件和報(bào)價(jià)等因素綜合確定，并經(jīng)企業(yè)董事會(huì)或股東會(huì)審議同意。（三）通過股票市場(chǎng)實(shí)施混合所有制改革。通過股票市場(chǎng)發(fā)行證券、轉(zhuǎn)讓上市公司股份、國(guó)有股東與上市公司資產(chǎn)重組等方式實(shí)施混合所有制改革，應(yīng)按照《上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委 財(cái)政部 證監(jiān)會(huì)令第36號(hào)）及證券監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定履行程序。1.發(fā)行證券。通過發(fā)行證券形式實(shí)施混合所有制改革，可以采取首發(fā)上市（IPO）、國(guó)有股東以所持上市公司股票發(fā)行可交換公司債券、上市公司發(fā)行股份購買非國(guó)有股東所持股權(quán)、增發(fā)和發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券等方式。采取首發(fā)上市（IPO）方式的，應(yīng)當(dāng)按照要求履行國(guó)有股東標(biāo)識(shí)管理程序。符合國(guó)家戰(zhàn)略、擁有關(guān)鍵核心技術(shù)、科技創(chuàng)新能力突出、主要依靠核心技術(shù)開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、具有穩(wěn)定商業(yè)模式、市場(chǎng)認(rèn)可度高、社會(huì)形象良好、具有較強(qiáng)成長(zhǎng)性的企業(yè)，可積極申請(qǐng)?jiān)诳苿?chuàng)板上市。2.上市公司股份轉(zhuǎn)讓。應(yīng)堅(jiān)持公開、公平、公正原則，一般采取公開征集方式進(jìn)行。國(guó)有股東履行內(nèi)部決策程序后，書面通知上市公司，由其依法披露、進(jìn)行提示性公告。國(guó)有股東將轉(zhuǎn)讓方案、可行性研究報(bào)告、內(nèi)部決策文件、擬發(fā)布的公開征集信息等內(nèi)容通過國(guó)資委產(chǎn)權(quán)管理綜合信息系統(tǒng)報(bào)國(guó)資委同意后，書面通知上市公司發(fā)布公開征集信息，內(nèi)容主要包括擬轉(zhuǎn)讓股份權(quán)屬情況和數(shù)量、受讓方應(yīng)當(dāng)具備的資格條件、受讓方的選擇規(guī)則、公開征集期限等。公開征集信息中對(duì)受讓方資格條件不得設(shè)定指向性或違反公平競(jìng)爭(zhēng)要求的條款。收到擬受讓方提交的受讓申請(qǐng)和受讓方案后，國(guó)有股東成立由內(nèi)部職能部門及獨(dú)立外部專家組成的工作小組，嚴(yán)格按照已公告的規(guī)則選擇確定受讓方。轉(zhuǎn)讓價(jià)格不低于上市公司提示性公告日前30個(gè)交易日的每日加權(quán)平均價(jià)格的算術(shù)平均值及最近一個(gè)會(huì)計(jì)年度經(jīng)審計(jì)的每股凈資產(chǎn)值中的較高者。3.國(guó)有股東與上市公司資產(chǎn)重組。國(guó)有股東應(yīng)按照符合國(guó)有股東發(fā)展戰(zhàn)略及有利于提高上市公司質(zhì)量和核心競(jìng)爭(zhēng)力等原則，在與上市公司充分協(xié)商基礎(chǔ)上，科學(xué)策劃重組方案，合理選擇重組時(shí)機(jī)。國(guó)有股東履行內(nèi)部決策程序后，書面通知上市公司，由其依法披露并申請(qǐng)停牌，并按照相關(guān)規(guī)定履行國(guó)資委預(yù)審核、上市公司董事會(huì)審議預(yù)案、對(duì)外披露預(yù)案、復(fù)牌、資產(chǎn)評(píng)估及備案、董事會(huì)審議草案、對(duì)外披露草案、集團(tuán)公司或國(guó)資委審批重組方案、股東大會(huì)審議重組方案、報(bào)送證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核等程序。資產(chǎn)重組發(fā)行股份價(jià)格在符合證券監(jiān)管規(guī)則基礎(chǔ)上，按照有利于維護(hù)包括國(guó)有股東在內(nèi)的全體股東權(quán)益的原則確定。通過股票市場(chǎng)實(shí)施混合所有制改革應(yīng)做好信息披露工作，切實(shí)防控內(nèi)幕交易，其中涉及的投資人遴選、商業(yè)秘密保護(hù)等事項(xiàng)按照“通過產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)實(shí)施混合所有制改革”中明確的原則操作。
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